fonti del diritto
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Avere nozioni di Diritto legate alla gerarchia delle fonti è ormai una necessità anche per gli addetti ai lavori del cantiere; diamo la parola all' Avv. Cristiana Molin, Associato dello Studio Legale Odescalchi Becattini Andresano .

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Se fino a tempi assai recenti, il tema delle fonti del diritto poteva apparire un argomento adatto a risuonare solamente nelle aule accademiche, l’inaspettata attualità ha reso opportuno – se non necessario – confrontarsi con nozioni giuridiche prepotentemente entrate a far parte della nostra quotidianità, tra le quali, per l’appunto, il tema della collocazione delle norme nel nostro sistema

E, invero, la copiosa produzione di precetti a più livelli, ha fatto emergere molti dubbi in sede applicativa, in particolare, in coloro che, lontani dalle dialettiche dottrinali, dovevano – e devono – dare concretezza a quelle norme nel delicato contesto dell’organizzazione del lavoro. 

Il criterio adottato nel nostro sistema giuridico per dare ordine alle fonti coesistenti è quello gerarchico, in base al quale esse si collocano su differenti gradini, in ragione del rilievo riconosciuto. 

Possiamo, dunque, distinguere tra fonti costituzionali (I livello), tra le quali rientrano Costituzione, leggi costituzionali e leggi di revisione costituzionale; fonti primarie (legislative, II livello), che comprendono leggi, atti aventi forza di legge, decreti leggi, decreti legislativi e leggi regionali; fonti secondarie (regolamentari, III livello), che si esprimono in regolamenti governativi e degli altri enti locali. Spazio residuale viene riservato alla consuetudine. 

Qualora sussistano contraddizioni, prevarrà, quindi, la norma di rango superiore. 

In ipotesi di contrasto tra leggi di pari grado, esso verrà risolto, invece, con l’applicazione del criterio cronologico, pertanto sarà applicabile la norma entrata in vigore e divenuta efficace da ultimo. 

Accanto alle fonti del diritto italiano, vigono, altresì, fonti derivanti dal Diritto Europeo, Comunitario e dai trattati internazionali, le quali si inseriscono a vario modo nello schema sopra tratteggiato. 

Per venire al contesto emergenziale determinato dalla pandemia “COVID 19”, si è assistito ad un rincorrersi di interventi normativi, intrapresi al fine di contenere la crisi sanitaria e di affrontare la situazione di urgenza venutasi a creare. 

Sono stati, dunque, adottati, a livello centrale, decreti leggi e decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri (D.C.P.M.). 

I decreti ministeriali, ivi compresi i D.P.C.M., sono atti formalmente di secondo grado, di tipo amministrativo, e, dunque, di rango inferiore rispetto alla legge; in genere, riguardano questioni tecniche e vengono assunti senza il coinvolgimento del Parlamento. E’ proprio per questa ragione che non sono mancate aspre contestazioni al loro ampio utilizzo, vieppiù essendo stati di contenuto così fortemente restrittivo delle libertà costituzionali. 

Nel frattempo, si è assistito a un susseguirsi e accavallarsi di iniziative regionali, con l’emanazione di ordinanze spesso ancor più limitative rispetto le fonti centrali, a ritmo decisamente sostenuto. 

Col decreto legge n. 19 del 25 marzo 2020, il Governo è quindi intervenuto anche al fine di coordinare l’azione degli Enti Locali, consentendo alle Regioni l’imposizione di misure maggiormente restrittive nella sola ipotesi in cui sussistano “specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso”[1], limitatamente al tempo necessario per operare attraverso lo strumento del D.P.C.M.. 

Tuttavia, anche attualmente, il sistema delle fonti che si è venuto a comporre si presenta confuso e spesso di difficile lettura. 

Può essere, dunque, utile rammentare quali, in termini più generali e al di là delle situazioni d’urgenza, siano i rapporti tra Stato, Regioni ed Enti Locali nell’esercizio della funzione normativa. 

La carta costituzionale, all’art. 117, attribuisce potestà legislativa esclusiva in capo allo Stato solamente in ordine ad alcune specifiche materie, per altre impone che la stessa sia svolta in modo concorrente, da entrambi, mentre con riferimento a ogni altra materia, non espressamente riservata allo Stato, affida tale funzione alle Regioni [2]. 

La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salvo delega, in tutte le altre, è affidata alle Regioni, che, dunque, la esercitano sia in ipotesi di legislazione concorrente che esclusiva.  Gli ulteriori Enti Territoriali (Comuni, Province, Città Metropolitane) mantengono potestà regolamentare in ambiti specifici. 

Tra le materie di competenza concorrente si annoverano i delicati ambiti della tutela e sicurezza del lavoro, delle professioni e della tutela della salute, in ordine ai quali, dunque, lo Stato deve dettare i principi generali entro i quali si esprime la competenza regionale. 

Pertanto, le Regioni interverranno con norme di dettaglio, precise e specifiche, a disciplinare le suddette materie, che si sostanzieranno in fonti di rango primario, cosi come le leggi statali, con validità limitata al proprio territorio. 

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Da ciò consegue che le Regioni potranno adottare, entro i limiti della propria autonomia, norme e discipline anche difformi tra loro. 

Riferimento normativo fondamentale a livello centrale in tema di sicurezza sul lavoro, ancor oggi, rimane il decreto legislativo 81/08 (Testo Unico della Sicurezza sul Lavoro), il quale, sebbene incrementato e parzialmente modificato sia da fonti interne che europee, continua a rappresentare la guida fondamentale in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro. 

Il Testo Unico contiene la normativa applicabile a qualunque tipologia di impresa e di lavoratore, pur con alcune deroghe, prevedendo, tra gli altri, misure di tutela della sicurezza aziendale nonché di protezione del lavoratore, oltreché gli standard ambientali da rispettare e le procedure, anche di emergenza, da adottare. Di primario rilievo il concetto di “valutazione del rischio” rispetto a ciascuna attività espletata dal lavoratore, di cui è responsabile il datore di lavoro, con la necessità di intervenire con misure di prevenzione, gestione e riduzione dello stesso.  

L’obiettivo del D.Lgs. 81/2008, viene espresso nell’art. 1, comma 1, ove si legge, “Le disposizioni contenute nel presente decreto legislativo costituiscono attuazione dell’articolo 1 della Legge 3 agosto 2007, n. 123, per il riassetto e la riforma delle norme vigenti in materia di salute e sicurezza delle lavoratrici e dei lavoratori nei luoghi di lavoro, mediante il riordino e il coordinamento delle medesime in un unico testo normativo. Il presente decreto legislativo persegue le finalità di cui al presente comma nel rispetto delle normative comunitarie e delle convenzioni internazionali in materia, nonché in conformità all’articolo 117 della Costituzione e agli statuti delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, e alle relative norme di attuazione, garantendo l’uniformità della tutela delle lavoratrici e dei lavoratori sul territorio nazionale attraverso il rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, anche con riguardo alle differenze di genere, di età e alla condizione delle lavoratrici e dei lavoratori immigrati.”. 

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In ordine al rapporto con la fonte legislativa regionale, al secondo comma, precisa: “In relazione a quanto disposto dall’articolo 117, quinto comma, della Costituzione e dall’articolo 16, comma 3, della Legge 4 febbraio 2005, n. 11, le disposizioni del presente decreto legislativo, riguardanti ambiti di competenza legislativa delle Regioni e Province autonome, si applicano, nell’esercizio del potere sostitutivo dello Stato e con carattere di cedevolezza, nelle Regioni e nelle Province autonome nelle quali ancora non sia stata adottata la normativa regionale e provinciale e perdono comunque efficacia dalla data di entrata in vigore di quest’ultima, fermi restando i principi fondamentali ai sensi dell’articolo 117, terzo comma, della Costituzione.”. 

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